در تاریخ معاصر ایران کاپیتولاسیون از نقاط تیرهای است که با نقض استقلال و حاکمیت ملی پیوند خورده است. کاپیتولاسیون معمولا با پهلوی دوم به یاد آورده میشود اما در ایران سابقهای از این قدیمیتر دارد و در دوران شاهعباس صفوی و بعد در دورههای زندیه و قاجاریه نیز وجود داشته است. اصطلاح کاپیتولاسیون از ریشه لاتین کاپیتولار گرفته شده و سپس به زبان فرانسه وارد شده و به شکل کاپیتولر درآمده است. در قرون وسطی و پیش از آن، کاپیتولر به کسی گفته میشد که وابسته به شورای کاهنان، راهبان و کشیشان بود و هر کشیشی که عضو آن شورا بود، هم مقامی قانونی داشت و هم بر قلمرو مشخصی حکم میراند که قوانین حاکم بر آن قلمرو را خود وضع میکرد و درآمد حاصلش را هم خود دریافت میکرد. تصویب لایحه کاپیتولاسیون در سوم مرداد 1343 سلطه آمریکا در ایرانِ دوران پهلوی دوم را وارد مرحلهای تازه کرد و بر حوادث داخلی ایران نیز تاثیری مهم برجای گذاشت.
اگرچه سابقه کاپیتولاسیون را در ایران میتوان تا دوره صفویه پی گرفت اما بسیاری از محققان معتقدند که کاپیتولاسیون نخستینبار به شکل نوین و سازمانیافته با عهدنامه ترکمانچای به ایران تحمیل شد. این عهدنامه نظام تازهای را بر سازمان قضایی ایران تحمیل کرد که بر اساس آن، کنسولها و کارمندان کنسولگریهای روس و بسیاری از دول اروپایی، در عمل، نقش قاضی و حتی مجری احکام قضایی را در محدوده سرزمینی ایران به عهده داشتند که این عمل مغایر با اصل حاکمیت ملی دولتها بود.
اما با پایان جنگ دوم جهانی، نفوذ آمریکا در ایران بیش از روسیه و انگلستان شد و کودتای 28 مرداد 1332 دامنه نفوذ آمریکا را در ایران گسترش داد. از دهه بیست مستشاران امریکایی به ایران اعزام میشدند به گونهای که در زمان نخستوزیری دکتر مصدق تعداد آنها بسیار قابل توجه بود. آنها وظیفه سازماندهی ارتش ایران را بر عهده داشتند. قراردادی که در سال 1322 و در دوره نخستوزیری سهیلی میان ایران و آمریکا منعقد شد و متعاقب آن، مستشاران نظامی، مالی، بهداشتی، کشاورزی و نفتی این کشور به ایران آمدند، باعث شد تا امریکا با برخورداری از امتیاز معافیتهای مالی و کاپیتولاسیون سلطهای بیش از پیش پیدا کند.
والاس موری، وزیر مختار امریکا، در سالهای اولیه دهه 20 در تلگرامی به وزارت امور خارجه آمریکا نوشته بود: «ما به زودی در وضعیتی قرار خواهیم گرفت که عملا ایران را اداره خواهیم کرد.»
این روند سلطهجویانه در سالهای بعدی ادامه داشت تا در آغاز دهه چهل، کندی، رئیسجمهور وقت آمریکا، خواستار اعطای مصونیت به مستشاران نظامی امریکا در ایران شد. او در متنی که برای دولت ایران فرستاده بود از جمله نوشته بود که: «این سفارت مایل است مذاکرات بسیاری را که اخیرا بین نمایندگان دو دولت در رابطه با مشکلاتی با اهمیت روزافزون انجام شده است، متذکر شود. این مشکلات از این حقیقت ناشی میشود که موافقتنامه موجود به قدر کافی مسئله وضعیت اعضای هیاتهای مستشاری نظامی ایالات متحده آمریکا در ایران را دربرنمیگیرد. در همین رابطه، دولت ایالات متحده معتقد است نیل به یک تفاهم کلی در این زمینه برای زدودن هر نوع شکی و در نتیجه سهولت در عملکرد موثر اعضای مستشاری، به نفع هر دو دولت خواهد بود. برای نیل به این هدف، سفارت مفتخر است پیشنهاد نماید که این پرسنل از امتیازات و مصونیتهای مخصوص کارمندان اداری و فنی مشروحه در قرارداد منظم به قرار نهایی کنفرانس سازمان ملل متحد در مورد روابط و مصونیتهای دیپلماتیک که در تاریخ 18 آوریل 1961 در وین امضا شده برخوردار گردند. البته معلوم است که پرسنل برجسته مشخص مورد توافق دو دولت، امکان بهرهمندی از امتیازات و مصونیتهای مامورین سیاسی را خواهند داشت.»
در آن زمان علی امینی برای رها شدن از پیامدهای کاپیتولاسیون، پیگیری این موضوع را به دولت بعدی واگذار کرد. اما اسدالله علم در بهمن 1341 به درخواست آمریکا برای اعطای مصونیت به مستشاران اینطور پاسخ داد: «در خصوص اعضای عالیرتبه هیات مستشاری که دارای گذرنامه سیاسی میباشند، موافقت میگردد که به نامبردگان وضع سیاسی داده شود تا بتوانند از مصونیتها و امتیازات مربوطه برخوردار شوند و در خصوص بقیه کارمندان هیاتهای مستشاری امریکا نیز مطالعاتی در جریان است تا برای آنها نیز امتیازات و تسهیلات بیشتری فراهم گردد.»
13 مهر سال بعد، دولت علم لایحه اعطای مصونیت به مستشاران آمریکایی را به مجلس ارایه داد: «قرارداد بینالمللی وین پس از تصویب از طرف قوه مقننه ایران، شامل حال اعضای هیاتهای مستشاری نظامی دولت ایالات متحده در ایران که در استخدام وزارت جنگ ایران میباشند نخواهد گشت و برای این کار مجوز جداگانه لازم است و علیهذا قرار شد که هنگام تقدیم موافقتنامه بینالمللی وین به مجلسین، شرح لازم نیز ضمیمه شود که رئیس و اعضای هیاتهای مستشاران نظامی در ایران از مزایا و مصونیتها و معافیتهایی که برای کارمندان اداری و فنی موضوع بند F ماده اول موافقتنامه مورد بحث پیشبینی شده، برخوردار شوند و البته شمول این مزایا و معافیتها بسته به تصویب مجلسین خواهد بود.»
کمی بعدتر، در جریان مذاکرات شاه با دولت آمریکا در مورد دریافت وام برای خرید اسلحه و مهمات، مسئله مصونیت سیاسی مستشاران آمریکایی نیز مطرح شد و شاه درخواست آمریکا را پذیرفت.
در زمان تعطیلات تابستانی مجلسین، در سوم مرداد 1343 مجلس سنا جلسه فوقالعادهای تشکیل داد تا به بررسی چند لایحه فوریتی بپردازد. این جلسه از صبح آن روز تا نیمهشب ادامه پیدا کرد. پس از طرح لوایح مختلف، حسنعلی منصور، نخستوزیر وقت، از مجلس تقاضای فوریت کرد: «...استدعای فوریت میکنم برای اینکه بشود امشب، چون یک مطلب کاملا ساده و عادی است، تصویب شود.»
شریف امامی، رئیس مجلس سنا، نیز در بخشی از صحبتهایش گفته بود: «...مقدور هم بود که ما جلسه فوقالعادهای تشکیل بدهیم، ولی چون کار بسیار مختصری است، اجازه بفرمایید الان تمامش بکنیم.»
در نهایت لایحه کاپیتولاسیون، ساعت 24 نیمهشب، پس از رایگیری با اکثریت آرا در مجلس سنا به تصویب رسید. پیش از طرح لایحه در مجلس، اعضای دولت منصور در جلسهای تلاش کرده بودند نمایندگان را برای تصویب بیدردسر لایحه توجه کنند. با این حال اسناد تاریخی نشان میدهد که تعدادی از نمایندگان مجلس در مخالفت با این طرح صحبت کرده و درباره آن هشدار داده بودند اما با اینحال اکثریت نمایندگان به تصویب آن رای میدهند. حسنعلی منصور معتقد بود که این امتیاز کاپیتولاسیون نیست و برای تقویت بنیه دفاعی کشور ناگزیر از این کار بوده است. مصونیت مستشاران آمریکایی بهرغم اعتراضهای مختلف تا آستانه انقلاب باقی بود تا اینکه بختیار آن را لغو کرد.
منابع:
- فرایند شکلگیری کاپیتولاسیون و لغو آن در ایران، علی بیگدلی، فصلنامه تاریخ روابط خارجی، 1383، شماره 18.
- کاپیتولاسیون از مشروطه تا پهلوی، نیلگون دریایی، مطالعات تاریخی، سال دهم زمستان 1391، شماره 39.